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英国养老保障制度

作者:金宝搏 发布时间:2020-10-05 16:08 浏览次数:

  英国是世界上最早建立养老保障制度的国家之一,其历史上最早的积累型养老金计划可以追溯到1590年,当时的覆盖成员仅为皇家海军成员。到17至18世纪,退休职业年金给付范围逐渐扩展到公共事业部门,19世纪又进一步扩充到整个民事服务部门。

  进入20世纪后,随着英国老年人口的不断增长,养老问题日益突出,要求建立全面养老金制度的呼声不断高涨。1906年上台的自由党宣布将在全国实行免费的养老金制度,到1908年,议会正式批准自由党政府的《养老金法案》。该法案是20世纪初英国社会保障制度的里程碑,它为部分年老贫民提供了较为有效的养老保障。此后的1925年,英国又颁布了《孤寡老人交费养老金法》,该法案改变了英国养老金制度的免费性,第一次在英国历史上建立起交费养老金制度。该制度贯穿了权利与义务相结合的原则,同时还在英国建立起三种养老金制度:一是对具有资格的65至70岁老年人的交费养老金制度;二是对具有国民健康保险资格的70岁以上老年人部分交费且不附带任何财产调查规定的养老金制度;三是对不具有国民健康保险资格的70岁以上老年人的免费养老金制度,但该种养老金附带财产状况调查规定。上述三种形式的养老金互相补充、区别对待,不仅基本解决了英国养老金制度长期以来的免费问题,同时还解决了低收入者或无收入者的养老问题。

  1941年,被称为“福利国家之父”的牛津大学教授贝弗里奇受英国内阁委托,负责起草有关战后福利制度基本框架的报告。1942年《报告书》出版,此即著名的“贝弗里奇报告”,战后英国正是在这一报告的思想基础上建立起一整套现代社会保障制度。1946年,英国政府筹建社会保险部,并根据贝弗里奇报告颁布《国民保险法》,将国家养老金制度纳入整个国民保险制度之中,使其成为综合社会保险的组成部分,它标志着英国养老金管理体制的一次重大变化。此后的1959年,英国政府又颁布了新的《国民保险法》,在定额养老金之外,提供额外的收入关联养老金,即若供款者认为雇主举办的职业养老金计划给付水平较高,可以自由选择协议退出国家分级养老金计划。这样,经过多年发展,英国逐渐建立起两种性质、三种形式的养老金制度,前者为国家养老金制度和私人职业养老金制度;后者为同一标准的养老金制度、收入关联养老金制度以及私人职业养老金制度。

  经过战后30多年的发展,英国社会福利制度的目的已不是“济贫”,而是实现全民福利。与其他福利国家相比,英国社会福利制度的最大特点是国家起主导作用。这虽然极大地改善了民众的生活状况,缩小了贫富差距,但也为日后的危机埋下了隐患。

  在英国,福利增长过快,导致财政负担加重,经济效率下降。特别是进入20世纪60年代后,英国经济发展速度开始放缓,但社会福利开支仍有增无减,导致政府赤字大增。到1982年,英国国债已高达1000亿英镑,财政赤字达到115亿英镑,被讥讽为“靠借债度日的安乐国家”。由于个人的生老病死全由国家包办,许多人丧失了责任心和进取心,出现了所谓的“贫困陷阱”和“失业陷阱”等奇怪现象,产生了一批依赖于福利制度的“食利”阶层。这不仅违背了福利制度的初衷,且严重败坏了社会风气,福利欺诈行为猖獗。例如,英国5800万人口却拥有7900万个社会保险号码,造成政府每年损失近40亿英镑。

  1979年,撒切尔夫人领导的保守党上台执政,面对沉重的社会福利负担,其决心放弃失灵的凯恩斯主义,转而奉行英国新的福利观,即反对国家对社会福利的干预,主张取消政府在福利供应方面的主导作用。1980年制定的《社会保障法案》规定,国家养老金的增长率与价格而不是与国民平均收入相关联。1986年的《社会保障法案》则引入了一系列新规定:一是允许由保险公司和其他金融中介机构提供“个人养老金计划”;二是雇主可以设立供款确定型职业年金计划,养老基金投资风险由计划成员个人承担,对雇主则不存在“最低保证养老金”要求,该计划方便了小企业主举办职业年金计划;三是终止养老金计划成员身份强制性的规定,雇员不能被强制要求加入或保留雇主职业养老金计划;四是自1988年7月1日起,法案中引入的个人养老金计划将取代退休年金保单。

  1987年10月26日出台的《金融法案》进一步引入了自主附加自愿供款计划合约。它适用于所有职业年金计划的在职雇员(计划的主要管理者除外),可以通过保险公司、银行、信托机构等提供商来作出安排,在主要养老金计划之外单独营运附加自愿供款。

  1995年,英国政府制定了新的《养老金法案》,该法案是英国历史上规范“养老金信托”问题的成文法之一。英国依据该法案成立了职业养老金监管机构,全面负责职业养老金的监管工作。撒切尔和之后的梅杰政府实施的改革措施,减少了国家养老责任,更多地引入了私人市场因素,从而减轻了政府财政负担,促进了英国经济的复兴。但改革也产生了一系列新问题:一是解除了必须将职业养老金计划成员资格作为就业条件的要求,是否加入属于自愿,结果仅有50%多的雇员加入雇主计划;二是从职业计划向个人养老金计划转移,没有考虑雇员利益的最大化;三是未限制个人养老金计划的收费,希望依靠市场力量在有竞争的情况下保证个人养老金供款,这是后来导致问题的原因之一;四是给予个人养老金成员再次协议转回国家收入关联养老金计划的权利,而该选择对政府来说成本相当高昂,背离了节约成本的初衷。

  1997年,以布莱尔为首的工党上台执政。布莱尔政府认为,在社会福利政策上,无论是高福利制度下的国家过度干预,还是撒切尔时代对市场的自由放任,都行不通。为此,布莱尔政府在经济上继承了撒切尔的做法,但又力图避免撒切尔主义的负面影响,尽量把自由市场经济同基本的社会保障相结合,达到在市场经济范围内实现公平、机会均等和照顾社会弱者的目标。基于此,布莱尔提出了“第二代福利”的思想,其基本内容包括:第一,强调社会保障的功能应该由仅提供救济扩大到为民众创造和提供发展条件;第二,现代社会福利的目标应该是鼓励人们从事工作以求改变自己的处境,提高人们的进取意识和自立精神,而不仅是依靠社会救济生活;第三,改革社会保障管理体制,减少政府在社会保障方面的过多干预,发挥其他社会组织在社会保障制度中的作用与影响;第四,健全各种具体的社会保障措施,为民众提供合理的社会保障。

  在具体政策方面,英国社会保障部于1998年12月推出绿皮书《新福利契约:养老金合作》,该书在继续原撒切尔政府力图减少国家公共养老金给付成本改革思路的基础上,通过引入存托养老金计划,向私营部门转移给付负担。该提议奠定了英国福利改革和养老金法案的基础,1999年经议会批准通过。与保守党相比,工党的重点放在了向社会贫困人口进行再分配方面。2002年12月,英国政府又颁布了《简便、安全与选择:为退休而工作、储蓄》绿皮书,其中包括多项关于简化职业和个人养老金税收待遇的提议。

  与此同时,布莱尔政府的改革还包括将国内三分之二的养老金资产投资于股市,由公司负责履行该“现金购买计划”的职业养老金。但到2002年12月,由于股市连续下跌,严重影响了英国的养老金储备,众多公司的养老金计划陷入危机,原有的养老金承诺难以兑现。为此,英国政府积极采取措施,对所有实行“最终薪金计划”的公司特种税,从而建立一笔保护性的“救生船”基金,用于对公司破产后没有养老金的人员进行补偿。同时,放宽强迫公司根据通货膨胀率调补养老金数额的现行规则,从而渡过了危机。

  随着老龄化的加剧,2003年10月,英国政府对愿意工作到70岁退休的人给予最高达3万英镑的奖金。这是政府为让退休年龄更灵活而设计的新方案。但是,英国工党政府对养老金制度的改革,既恶化了私人养老金计划,也影响了国家养老金计划,还直接增加了纳税人的负担。2004年10月12日,英国养老金委员会发布的《养老金:挑战和选择》的报告中指出:目前英国就业人口的半数,约1200万人面临养老储蓄不足的状况。而寿命延长和提前退休现象进一步加剧了问题的严重性。在英国,很多人超过55岁就选择退休拿养老金,而仅有40%的60-64岁的英国人还在工作。这就造成了在职人员缴纳的费用与政府支付给退休人员的养老金之间缺口增大,养老保险资金储备严重缺损,进一步影响了退休老人的生活状况。

  根据现行法律,英国男性最高可以工作到65岁,女性60岁。但由于许多公司常强迫雇员提前退休,加之因个人自身原因的提前退休,目前,英国超过一半以上的男性和三分之一以上的女性会提前退休。这无疑增加了政府支付养老金的周期。照此,到2035年以前退休的英国人将面临退休收入缩水30%的局面。因此,改革势在必行。

  基于上述认识,英国在2012年开始进行改革。改革的主要内容是简化公共养老金,强制实施职业年金,提高职业年金的覆盖率和保障水平。简化公共养老金的主要做法是,将先前基于收入调查的零支柱普惠性国家养老金、收入关联的国家第二养老金以及其他补丁式制度取消,建立单一的国家基本养老金,养老金的保障水平高于最低收入水平。所有就业人口都必须参加这一制度。在此基础上,自2012年10月开始,到2017年止,实施“自动注册”的退休储蓄计划,以督促就业者为退休进行养老储蓄,其实质是“强制性”第二支柱。根据英国就业和养老金部的估计,近1100万雇员将自动注册参加一项职业养老金计划。此项改革的特点包括:

  自动注册退休储蓄计划属于职业养老金的一种,是由雇主实施的、旨在增加为退休准备的个人储蓄的制度安排。凡符合以下条件的雇员将被自动注册加入此项职业养老金:没有参加某项合格的职业养老金计划;年龄在22岁到领取国家养老金的年龄之间;年收入在8105英镑以上;在英国就业或英国为其就业的主要国家。该项政策首先在大型雇主中实施,逐步扩大到中小雇主。该职业养老金计划也可以称为“公司养老金”或“工作养老金”。

  这一特点体现在以下几个方面:第一,对雇主而言具有强制性,雇员则享有一定程度的弹性。根据法案规定,符合条件的雇主必须为没有参加某项合格养老金计划的雇员提供合格的职业养老金,并为其缴费,而雇员则有权利选择退出。第二,在落实改革措施上具有强制性,但具体实施时间具有一定的弹性。第三,“自动注册”具有强制性,但对雇员退出或加入的管理具有弹性。

  此项职业养老金的全部缴费都将用于投资,直到雇员退休。退休时可得到的养老金取决于缴费的多少和投资收益。政府设定最低缴费额,在大部分的职业养老金计划下,雇员都可以在退休时取得养老金的部分免税。

  为了落实改革措施,英国建立了养老金监管局,负责监管雇主遵守该项法律,并制定了相应的指导方案帮助雇主实施该计划。监管局依据企业规模的大小,在雇主将“自动注册”职业养老金计划之前的12个月和3个月分别致信给对方,敦促企业实施职业养老金计划,还在网站上提供详细的指南和互动工具,为雇主和雇员提供有效指导。

  为了配合强制性职业养老金的实施,英国在2011年成立了由政府运营的低成本的国家职业储蓄信托机构。该机构为非营利受托人,提供固定缴费型的养老金方案,负有为成员的最大利益服务的法定责任。由于英国的职业养老金管理市场是充分竞争的,雇主可以自由选择养老金计划管理人,该机构的建立为职业养老金管理提供了又一个选择。

  此外,为保护雇员利益,法案还对雇主行为进行限制,防止雇主利用优势地位损害雇员利益。

  从总体上看,英国的养老保障制度比较复杂,简而言之,可分为三个层面,称为“三支柱”体系。

  第一支柱由英国政府提供,旨在提供一个最基本的养老保障,主要通过国家保险和税收进行运作,以现收现付制为基础。其以劳动所得为依据进行征收,专门用来支付基本养老收益。在这一层面中,所有人都有受益权,从而获得最低水平的退休收入保障。具体内容包括:基本政府养老金、养老信用额度、其他广泛性统一保障收益。

  基本政府养老金是一种缴纳型的养老保障制度,即最终支付给个人的养老金取决于在其达到国家养老金受益年龄规定之前所完成的缴纳数额。由于存在因为缴纳不足而无法领取基本养老金收益的可能,这种制度并不属于广泛性统一收益的范围。

  (1)保障信用额度。其主要特征是建立在生计水平调查基础之上、主要以年满60岁及以上的英国公民为收益支付对象。该收益支付以其他老年保障收益无法达到既定水平为条件。在无法达到足够收益水平时,该制度安排可以为英国老年人提供最低收入水平的保障。

  (2)储蓄信用额度。该制度的主要目的是,确保那些为退休阶段进行了私人储蓄或安排的个人与未采取任何个人措施者相比,能够达到更好的福利状况。具体而言,对高于基本政府养老金收益水平、但又低于该保障收益水平者,可以给予额外60英镑的支付。

  除了上述主要制度安排外,英国养老保障体系的第一支柱还包括以下几种形式:(1)基于特殊目的所确定的个人收益;(2)对于达到既定年龄要求的全部(或绝大多数)公民提供的广泛性统一收益;(3)与工作年龄相适应的延伸性税收补贴政策。

  英国国家养老保障体系的第二支柱是以非积累的现收现付制为缴纳基础进行运作的,其运作过程借助国家保险体系来完成,主要目的在于以雇员的收入所得情况为依据,为其提供进一步的老年收入保障。在该制度框架中,缴纳按照收入所得比例进行,同时设定上下限。保障收益在一定程度上反映了缴纳情况。可见,第二支柱的保障比第一支柱所体现的由富人到穷人的再分配性要弱一些。第二支柱在2012年进行了较大改革,一如前述,在此不再赘述。

  英国养老保障体系的第三支柱是私人养老保障计划,包括所有个人自愿加入的养老金计划。这些养老金计划不是通过英国政府直接进行融资,其融资主要通过雇主及雇员个人的自主缴纳。因此,该计划的主要目的在于将个人收入在生命周期基础上进行再分配。从英国第三支柱的保障体系来看,个人对私人养老金计划的缴纳能够在一定程度上获得税收豁免或折让等优惠措施。就获得收益而言,该养老金的收益部分也要作为收入所得进行征税。就企业来说,来自雇主一方的缴纳被允许从企业利润中先行扣除,从而能够减少相关企业的所得税纳税义务。

  第一,养老保障体系的财政负担逐渐降低,保证了养老保障体系的可持续性。第二,三支柱体系更好地兼顾了效率与公平。特别是在布莱尔政府改革后,三支柱中的第一支柱主要面向最贫困阶层的老年人,满足其最基本的生活需求,更多地体现了济贫特点;而第二与第三支柱则为有更高养老需求的人提供选择,使得养老金可以用来改善老年人的晚年生活质量,从而满足了不同阶层的需要。第三,英国的养老保障体系改革是在危机还未大规模显现时主动进行调整,不断完善,同时也是政府执政思想转变的产物,是社会保障体系适应新执政理念的过程。

  总之,英国的养老保障体系政府干预较少,使保障负担在国家、企业和个人之间进行了比较合理的分配,国家财政负担比较轻。同时,不断的改革也使得该体系具备了可持续性。


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